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盘点 | 王必丰:时间不老,改革不息!
来源: 住宅与房地产  浏览:91   发布日期:2019/12/9
深圳建筑业网-盘点 | 王必丰:时间不老,改革不息!

王必丰
深圳市住房和建设局政策法规处处长、公职律师


即将过去的2019年对于物业管理法治建设来说是非常重要的一年。这一年,第十三届全国人大常委会第十次会议对《民法典物权编(草案二审稿)》进行了审议,引发社会各界的广泛关注;这一年,作为内地物业管理发源地的深圳修订出台了《深圳经济特区物业管理条例》,继续引领物业管理改革之先河;这一年,北京、上海、广州等城市以及福建省、湖南省等地方先后出台或正在修订物业管理的地方性法规,有力地推动了物业管理的法治建设;这一年,部分地级城市根据《立法法》的授权首次制定出台地方性法规,逐步探索适合本地实际的物业管理模式。可以说,这一年各地物业管理在改革创新和法治建设方面都取得了较为丰硕的成果(详见表1)。

 

回首改革开放以来,深圳经济特区凭借地缘优势率先引入房地产开发及物业管理模式,诞生了全国第一个商品房住宅小区、第一个业主委员会和物业管理企业。随后,物业管理模式逐步扩展至全国各地。1994年7月11日,深圳市人大常委会颁布了全国首部地方性物业管理条例——《深圳经济特区住宅区物业管理条例》。2003年6月8日,国务院制定颁布了《物业管理条例》,确立了物业管理法治建设的基本原则和制度设计。2000年前后,国内相当部分省以及拥有立法权的城市纷纷制定出台地方性法规,探索建立符合本地实际的物业管理体制机制,物业管理迎来了第一次法治建设高潮。


近年来,随着社会经济不断向前发展,全国各地在物业管理方面也出现了一些新情况、新问题,物业管理问题日益凸显,并呈现出信访诉求主体多元化、形式多样化、内容复杂化以及矛盾易激化等特点。现实生活中,业主与建设单位之间的矛盾、业主与物业服务企业之间的矛盾、业主与业主委员会之间的矛盾已经成为物业纠纷的三大难题,其中业主与物业服务企业之间矛盾更是焦点所在。据2019年11月7日央视新闻1+1报道,中消协随机选取了全国36个城市(直辖市、计划单列市、省会城市)的148个住宅小区进行体验式调查,结果得分均处于及格水平,在设备设施管理、秩序维护管理、环境卫生管理和客户服务管理等服务环节存在较多问题。笔者认为,造成当前物业管理种种问题的根源在于,迄今为止我国尚未形成真正的物业管理市场机制,市场不能在资源配置中起决定性作用,市场处于“失灵”状态。


基于上述背景,目前全国各地都在积极探索物业管理制度改革,并密集出台或修订物业管理方面的地方性立法,希望能够从制度建设层面为物业管理的发展提供法治保障。可以说,2019年既是深化物业管理体制改革的重要一年,也是物业管理法治建设的关键之年,预计随着明年3月份《民法典物权编》的顺利出台,各地物业管理将迎来新一轮的法治建设高潮。综合2019年各地物业管理立法情况,本轮物业管理法治建设主要体现以下趋势:


第一,坚持业主自治的市场化改革方向。《物权法》第七十条规定,“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”。由物业管理区域内的全体业主,依法成立业主大会,制定管理规约和议事规则,对本区域内共有物业进行管理,这是建筑物区分所有权的一项重要内容,也是物业管理活动的基本原则。但长期以来,由于法律制度不健全、思想意识不重视等原因,使得业主自治原则未能很好地得到贯彻落实,例如业主大会“有名无实”、业委会“成立难、运作难、监督难”问题突出。为解决上述问题,本轮物管改革和立法坚持了业主自治的市场化改革方向,在制度设计方面进行了一系列的探索和尝试:一是推动业主大会的组织化。在国家发改委、住建部的支持下,深圳《物管条例》率先全国建立了业主大会备案制度,明确规定“首次业主大会会议召开并选举产生业主委员会之日起十五日内,由业主委员会向物业所在地区住房和建设部门办理业主大会备案”,并依法取得统一社会信用代码证书。业主大会可以凭统一社会信用代码证书到相关银行开设共有资金基本账户,也可选择与物业服务企业继续使用共管账户。此外,北京、上海等地的立法也提出需要对业主大会和业主委员会进行双重备案。福建省《物管条例》则规定,“业主委员会符合非营利法人登记条件的,可以向物业所在地县(市、区)人民政府民政部门申请登记”。二是降低了业主的议事表决门槛。《民法典物权篇(草案二审稿)》规定,“业主共同决定事项,应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决”,除特殊事项外的其他事项,“应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意”。为了提高业主大会的成立率,深圳《物管条例》提出了“两轮选举制”的改革举措。三是建立健全共有资金管理制度。深圳《物管条例》专门设置了业主共有资金管理专章,并设计了相应的财务、审计以及数据共管银行等配套管理制度。上海《物管规定》明确,“公共收益应当主要用于补充专项维修资金,也可以按照业主大会的决定使用”,并对公共收益的使用范围作了比较明确的规定。四是加强了对业主委员会的监管。针对当前业委会“有权无责”,部分业委会成员“不作为”“乱作为”等问题,北京、广州、深圳、福建等地区的物业管理立法提高了业委会的准入门槛,明确了禁止性行为以及设置相应法律责任。同时,福建、上海、深圳等还在业主大会内部设立了监事组织,强化内部监督。

 


第二,物权定分止争功能得到进一步发挥。
业主对物业管理区域范围的共有部分享有共有和共同管理的权利,是物业管理的重要前提和基础。但当前全国各地普遍没有实行业主共有物权登记制度,住宅小区范围的公共部位权属不清晰,引发大量物业纠纷。新一轮的物管立法将进一步发挥物权定分止争功能,建立健全业主共有物业制度:一是明确共有范围,落实权属登记。北京、上海、深圳等地根据《物权法》和最高法院司法解释,在立法中明确了业主共有范围,并对共有物业的产权登记提出了刚性要求。二是明确共有收益归全体业主所有。北京、上海、深圳、湖南等地均明确规定利用物业共用部分从事经营活动的公共收益归全体业主所有,应当将公共收益单独列账。福建省《物管条例》还专设“公共收益”部分,对公共收益的来源、支出范围、信息公示等问题作出明确。三是规范停车位、停车库的使用管理。深圳《物管条例》根据不同类型的停车位、停车库提出了相应的使用管理规则,例如,要求物业服务企业应当将车位、车库的使用情况按月予以公示,明确规划自然资源部门应当在土地出让时约定规划停车位的权利归属。北京、上海和湖南的立法均明确规定用于出售的车位,不得出售(转让)给本物业管理区域业主以外的其他人。此外,上海、湖南还规定,建设单位尚未出售的停车位,应当出租给业主、使用人停放车辆,不得以只售不租为由拒绝出租。


第三,物业管理法律关系更加明确。物业管理涉及业主、业主大会、业主委员会、开发建设单位以及物业服务单位等民事主体,既存在房屋买卖、前期物业服务、物业服务等外部合同关系,也有业主大会与业主委员会之间的内部法律关系,情况比较复杂。例如,由于业主大会缺乏组织化,实践中存在业主委员会代表全体业主与物业服务企业签订合同,参与诉讼等情况;又比如,前期物业服务阶段,由开发建设单位通过招投标选聘物业服务企业代表全体业主实施物业管理,等等。新一轮物业管理立法旨在进一步理顺各方主体之间的法律关系,从源头上减少纠纷:一是理顺前期物业服务关系。北京《物管条例(征求意见稿)》规定,“建设单位承担前期物业服务责任。建设单位销售房屋前,应当选聘前期物业管理人,签订前期物业服务合同。”深圳《物管条例》进一步强化开发建设单位在前期物业服务阶段的法律责任,规定前期物业服务合同最长不得超过两年,同时规定物业承接查验应当自业主大会完成备案之日起三十日内由业主大会与建设单位、物业服务企业共同进行。二是理顺物业服务合同关系。考虑到物业服务的特殊性,物业服务合同不能简单归入委托合同范畴。因此,《民法典合同编》草案中明确增设“物业服务合同”。与此内容相呼应,《民法典物权编》二审稿增加规定:物业服务企业或者其他管理人依照本法合同编有关物业服务合同的规定管理建筑区划内的建筑物及其附属设施。三是物业服务实行优质优价。福建、深圳、北京、上海等地均规定,物业服务收费实行市场调节价,由业主和物业服务企业遵循合理、公开、质价相符的原则进行协商。物业服务企业应当将服务事项、服务标准、收费项目、收费标准等有关情况在物业管理区域内公示。



第四,物业使用安全监管力度更大。保障物业的安全与合理使用,实现建筑物的保值增值,是物业管理活动的核心价值所在。为此,各地物业管理立法将更加注重对建筑物的使用安全管理。一是明确建筑物使用安全的法律责任。北京、上海、广州、深圳等地立法均明确规定,业主和其他物业使用人应当合理、安全使用物业,并设置禁止性行为条款及违法责任。二是建立房屋检测和保险制度。深圳《物管条例》明确建立房屋安全定期检测检验制度,鼓励业主、业主大会、物业服务企业购买物业安全、房屋及公共设施维修保险。三是完善物业专项维修金制度。北京、上海、广州、深圳等地立法都明确了维修资金的归集、续筹、使用等方面的管理规定,其中北京《物管条例(征求意见稿)》规定,业主大会可以决定自行管理专项维修资金,或者委托物业所在地区住房城乡建设或者房屋行政主管部门代管。


第五,推动物业行业实现高质量发展。近年来,以人工智能、物联网、区块链、大数据为代表的新一代信息技术加速突破应用。在此大背景下,我国物业管理行业正在朝着现代服务业方向实现转型升级。为了推动行业实现高质量发展,各地立法也作了相应的规定,例如,福建、湖南、广州、深圳《物管条例》明确将物业管理纳入现代服务业发展规划。其中,深圳、广州两地还进一步明确要倡导绿色、智慧物业管理,鼓励采用新技术、新方法提高物业管理和服务水平。


第六,坚持基层党组织和政府的指导和监督。物业管理是对共用部分、共有设施设备以及相关秩序的管理,既关系到业主私有物权,也涉及小区业主共同利益,具有准公共服务属性,因此物业管理活动离不开政府的指导和监督。2017年6月,中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(中发〔2017〕13号),明确提出要“改进社区物业服务管理。加强社区党组织、社区居民委员会对业主委员会和物业服务企业的指导和监督”。根据《民法典物权篇(草案二审稿)》规定,今后居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。各地在这一轮物业管理立法中也进一步明确了基层党组织、社区居民委员会对物业管理活动的指导监督职责,其中北京、深圳的立法还规定了党组织参与筹备工作、推荐候选人等方面的职责;此外,对于不具备成立业主大会条件、业主大会成立后未能选举产生业主委员会,或者如期换届等情形的,北京、广州、福建等地《物管条例》规定,由街道办事处、乡镇人民政府会同相关单位组建物业管理委员会,组织业主共同决定物业管理事项,防止管理“真空”。


四十年光阴荏苒,四十年风雨兼程。当前,我国的物业管理已经进入新的历史发展时期。坚持“以人民为中心”,全面深化物业管理的市场化改革,加强物业管理法治建设,维护业主、物业服务企业及物业管理各方的合法权益,营造安全、舒适、文明、和谐的工作和生活环境,这既是我们这一代住建人的历史使命和责任担当,也是广大人民群众的共同期盼。诚然,前进的道路并不可能一马平川、一帆风顺,面对改革路上的艰难险阻,我们既要保持足够的信心,也要具备一定的耐心。习近平总书记曾经强调,“改革是由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中而深化”“改革既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸”。我们坚信,在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下,通过各级政府以及物业管理活动各方主体的共同努力,一定能够推动物业管理事业再上新的台阶。


2019对于物业管理改革和法治建设注定是不平凡的一年。

时间不老,改革不息!■



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